解读《港澳服务提供者投资电影制作业务管理规定》

摘要：5月26日，为进一步深化内地与香港特别行政区、澳门特别行政区电影合作交流，繁荣电影创作生产，国家电影局印发《港澳服务提供者投资电影制作业务管理规定》（国影发[2025]4号，以下简称《规定》）。《规定》以开放合作为导向，在完善电影产业开放体系、优化区域资源配置

5月26日，为进一步深化内地与香港特别行政区、澳门特别行政区电影合作交流，繁荣电影创作生产，国家电影局印发《港澳服务提供者投资电影制作业务管理规定》（国影发[2025]4号，以下简称《规定》）。《规定》以开放合作为导向，在完善电影产业开放体系、优化区域资源配置方面迈出重要一步，引发业界广泛关注。

出台背景

内地对港澳地区的电影政策演进，始终围绕着国家文化发展战略与区域经济协同发展的目标。新世纪以来，内地与香港、澳门之间的经济合作日益紧密，电影产业合作持续深化。在建设电影强国的战略背景下，《规定》的出台恰逢其时，具有显著的时代契合性与政策必要性。

（一）“电影强国”的时代要求。2021年11月，国家电影局发布的《“十四五”中国电影发展规划》提出2035年我国将建成电影强国的战略目标。为实现这一目标，需要系统推进电影产业的优化升级，加大对外开放力度，促进国际交流和对话，扩大电影国际影响力。

香港与澳门具有独特的历史底蕴、区位优势与支持政策，为中华文化走向世界提供了重要支点。香港电影与澳门电影作为华语电影的重要组成部分，是实现电影强国战略的关键拼图。其中香港电影在跨越百年的砥砺发展进程中逐步形成了成熟的工业化体系与类型片的创作传统，其武侠、警匪、喜剧等类型片曾成功实现跨文化传播，成为中华文化国际输出的重要载体。澳门电影虽然起步较晚，但其具有得天独厚的文化资源禀赋。近年来，依托本土文化特色，港澳地区逐渐在艺术片、纪录片等领域形成独特风格。

鉴于此，充分调动香港与澳门地区的资源，发挥其“超级联系人”和“超级增值人”的独特优势，有助于提升中国电影的整体竞争力与全球影响力，推动中国从“电影大国”向“电影强国”迈进。

（二）CEPA框架下的持续深化。国家一直高度重视内地与香港、澳门地区的紧密联系与合作发展，在电影方面的市场准入门槛梯次放宽。

2003年6月和10月，内地与香港、澳门特别行政区分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称CEPA)，电影领域也被纳入重点扶持范畴。2003年11月，原国家广播电影电视总局出台的《外商投资电影院暂行规定》明确，允许香港、澳门服务提供者在内地以合资、合作的形式建设、改造及经营电影院。2006年1月，原国家广播电影电视总局出台的《〈外商投资电影院暂行规定〉补充规定二》明确，允许香港、澳门服务提供者在内地设立独资公司,在多个地点新建或改建多间电影院，经营电影放映业务。

在CEPA协议的框架下，系列电影优惠政策深入实施，香港电影焕发出强大活力。徐克、杜琪峰、陈可辛、刘伟强、王家卫、林超贤等香港电影人纷纷“北上”，内地与香港的合拍成为合拍片的重要力量；寰亚、英皇等影视企业布局内地市场；UME、百老汇等品牌院线也在内地加速发展。其中，被誉为“香港电影教父”的吴思远作为行业先行者，率先探索在内地开设现代化的多厅影城，其在北京和上海等地开设的华星国际影城，一度引领内地多厅影院建设热潮，这正是政策引导下港澳资本投资内地影院的重要案例。

2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调，要充分发挥香港影视人才优势，推动粤港澳影视合作，加强电影投资合作和人才交流，支持香港成为电影电视博览枢纽。2019年4月，国家电影局出台五项措施，对港澳电影业在内地的发展进一步放宽政策。2019年11月，商务部对《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》进行了修订，其中列出了电影相关的正面清单与负面清单。2024年，有关部门对2019年修订版协议再次进行了修订，形成《协议二》，其中明确要求取消香港服务提供者不得投资电影制作的限制，并且允许香港服务提供者经内地主管部门批准设立的发行公司，经营以买断形式引进的香港影片的发行业务。而此次出台的《规定》则是对《协议二》的具体落实。

（三）破解市场瓶颈的切实需要。客观地看，当前，内地与香港、澳门地区的电影产业都面临着一定的现实问题。中国内地幅员辽阔、人口众多，电影市场潜力巨大。2025年年初，一部《哪吒之魔童闹海》以超150亿元的票房成绩刷新纪录，印证了内地电影市场的强大消费力。然而，除了春节档、国庆档等热门档期之外，其他时间段存在着影片特别是优质影片供给不足的问题，导致观影供求明显失衡。内地电影市场需要更多的电影精品来满足广大观众的需求，激发观众的观影热情。

与此同时，香港地区的电影产业发展则面临着人才梯队断层、类型片创新乏力等挑战。数据显示，2024年香港地区的电影票房为13.44亿港币（约合人民币12.6亿元），相较于2023年下跌了6.2%，与2011年的票房成绩相当，反映出香港电影市场的低迷态势。而澳门地区的电影产业更有着基础薄弱、创作能力较差、市场规模有限的顽疾。

因此，内地与港澳电影产业的现实困境亟待调整与破解，从而使三地的资金、人才拥有更加广阔的市场空间，使其创作潜力能够得到更好发挥。

主要内容

自2003年CEPA协议签订以来，内地与港澳通过签署多项补充协议不断深化合作。此次出台的《规定》共有七项条款，更加具体化、针对性地放松了港澳服务提供者在内地市场的发展限制。

（一）在制作层面为港澳公司松绑。《规定》第一条提出，国家鼓励香港、澳门服务提供者在内地投资设立电影制作公司，开展电影制作业务。此前出台的相关政策大多聚焦电影放映业务、影院建设业务。此次在电影制作层面进一步开放了内地市场，无疑是一次重要突破。正如中宣部电影局主持日常工作的副局长毛羽在“2025文化强国建设高峰论坛电影业高质量发展论坛”中所说：“从2003年开始的CEPA协议，20年的时间从允许影院投资到允许投资设立制片厂，香港电影终于全部融入内地电影发展。”

此外，《规定》第六条指出，经市场监督管理部门批准，既有港澳投资企业可在其经营范围中办理相应增项，开展电影制作业务。这项条款改变了以往港澳资本需通过合资或特定审批流程进入内地市场的要求，更大范围内提高到国民待遇。在香港文汇报的采访中，电影行业研究者彭侃表示：“根据CEPA规定，港澳和内地合拍电影早就已经享受国产片的待遇，提出鼓励港澳资本进入内地电影市场，会从流程上进一步简化港澳资本进入内地影业。”

（二）在类型层面为港澳公司开路。《规定》第三条指出，本规定中所指电影，包括故事电影、动画电影、科教电影、纪录电影、特种电影、虚拟现实电影等种类。此项条款，通过明确而细致的类型界定，为寻求差异化发展或深耕特定领域的电影制作方，尤其是具有独特文化视角和创新动能的港澳电影公司提供了广阔的探索空间，为市场注入了新的活力。

值得一提的是，将新兴的虚拟现实电影纳入管理框架，是对电影艺术与技术前沿发展的敏锐捕捉和积极拥抱。虚拟现实电影作为一种沉浸式、交互性极强的全新视听叙事形态，代表了电影工业未来的重要方向之一。《规定》实质性地拓宽了电影创作的边界，既为电影语言的革新提供了制度保障，又为港澳资本提供了类型多元化的发展赛道。

（三）在主体层面为港澳公司赋权。《规定》第四条明确指出，港澳投资电影制作公司可作第一出品单位，由其提交电影的立项和审查申请。此前，港澳资本多作为联合出品方或需通过合拍片形式参与影片创作，主导权受限。此项条款赋予了港澳电影公司项目主导权，使其可独立策划并申报电影项目，话语权得到显著提升。

《规定》第五条指出，申请国产电影备案时，如港澳投资电影制作公司为联合出品单位，或已取得备案回执的国产电影拟增加港澳投资电影制作公司为联合出品单位，备案和审查的申报程序及材料要求参照现行国产电影的管理办法；如拟变更第一出品单位为港澳投资电影制作公司，须按照本规定第四条补充办理相应的立项、审查等手续。此项条款要求联合出品或增补港澳电影公司为出品方的备案程序与国产电影一致，变更第一出品方则只需补充立项手续，也是简化了准入门槛，具有灵活性、便捷性与规范性。

重要意义

客观来看，这项《规定》的出台对于内地与港澳来说都是一个好消息。其不仅回应了港澳业界对内地市场的长期诉求，有助于推动三地电影产业深度融合，还可为中国电影高质量发展注入新动能。

（一）推动优势互补，达成双向赋能。《规定》为港澳电影从业者提供了更广阔的发展空间，同时助力内地电影产业提升国际竞争力，形成双向赋能的良性生态。

对于内地电影产业来说，港澳资金、人力、物力、技术的进入，不仅能激活内地电影市场，填补档期空白，为观众提供丰富的观影选择，从而增强票房收入，提振行业信心，还将通过协同发展推动内地电影工业体系向“专业化、类型化、国际化”进阶，促进内地电影产业提质增效。

对于港澳电影产业来说，内地电影市场具备显著规模优势，特别是内地电影院线与观众对优质影片存在持续旺盛的需求。《规定》优化了准入机制，使港澳电影资源得以更高效地进入内地市场，有效提升港澳影业的创作灵活性与投资回报率。据中新网消息，香港电影制片家协会主席洪祖星认为，香港电影产业现处低潮期，国家开放措施为其打开内地市场大门，希望业界抓住机遇发展。香港文汇报报道，北京与大湾区专家和香港业内人士一致认为，此项新规不仅为港澳资本迎来“跨界”春天，更将为内地影视产业带来活水，推动产业结构优化升级，助力中国电影产业扬帆远航。

（二）深化产业协作，促进文化交融。《规定》的出台，标志着内地与香港、澳门电影产业合作进入制度化、深层次发展阶段。这意味着三地电影人能够打破地域限制，在各个环节紧密配合，促进内地与港澳合力创作出更多题材丰富、制作精良的优质电影，有利于整合粤港澳大湾区文化资源，构建具有国际竞争力的电影产业高地。

此外，电影作为文化载体，其合作效能可以超越产业本身。《规定》的落地实施，能有效强化三地电影人的沟通往来，让大家在相互学习、相互启发中，为讲好中国故事搭建起更具包容性的创作平台，挖掘出更具纵深性的文化内核。这不仅可以推动电影产业的协同发展，更会促进文化的深度交融，从而进一步加深民族感情，铸牢中华民族共同体意识。

（三）彰显开放决心，增添强国动能。习近平总书记在2025年3月28日会见国际工商界代表时的讲话强调：“对外开放是中国的基本国策，中国正在推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。我愿在此重申，中国推进改革开放坚定不移，开放的大门只会越开越大，利用外资的政策没有变也不会变。”

《规定》对港澳投资的放开，不仅体现了国家支持港澳资本融入内地电影市场的政策导向，更释放出国家正以坚定的决心和务实的行动，推动对外开放向更高水平、更广领域迈进。正如电影行业研究者支菲娜所言：“内地服务业市场开放基于CEPA不断推进，此次从准入前国民待遇向国民待遇的巨大转变，让更多海外资金、从业者和投资者看到中国内地市场对外开放的决心。”

从CEPA的市场准入，到新规的突破性放开，政策工具箱不断完善丰富。未来，随着政策落地实施，还需健全实施机制与评估机制，注重观察政策在实施过程中遇到的实际问题，并对其进行动态调整，以期构建更加开放的产业协同体系，助力中国电影的高质量发展。

（刘汉文，福建师范大学传播学院教授；王懿涵，福建师范大学传播学院2023级硕士研究生）